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25. April 2012 / oeffentlicherraum

Eingebildete Maulkörbe und andere Verirrungen

Das Zentrum der politischen Debatte in der repräsentativen Demokratie bildet das Parlament – so jedenfalls ist die Theorie. Aus dieser Perspektive müsste es eigentlich ein gutes Zeichen sein, dass gerade eine Welle der Empörung durch die Online-Medien der Republik rollt: „Der freien Rede des freien Abgeordneten soll mit einer neuen Geschäftsordnung der Garaus gemacht werden“, schreibt Heribert Prantl, Innenpolitik-Chef der Süddeutschen Zeitung. Der Parlamentarismus steht auf dem Spiel, wenn man den Parlamentariern nicht Einhalt gebietet, so ist der Eindruck. Das Wort vom „Maulkorb“ für Abgeordnete macht die Runde, „Redeverbot“ titelt SPON, eine „Kastration der Abgeordneten durch die Abgeordneten selbst“ befürchtet der FDP-Abgeordnete Frank Schäffler – eindrucksvolle Bilder, wohin man nur schaut! Aber ist diese Aufregung eigentlich berechtigt? Planen CDU/CSU, FDP und SPD tatsächlich gerade das Ende unserer parlamentarischen Demokratie?

Ausgelöst hatte die Debatte der Bundestagspräsident Norbert Lammert (CDU), als er bei der Aufstockung des „Rettungsschirms“ EFSF am 29.09.2011 neben den von den Fraktionen benannten Redner_innen auch den schon zitierten FDP-Finanzpolitiker Schäffler und den CDU-Haushälter Klaus-Peter Willsch im Plenum sprechen ließ. Beide gehören der (wachsenden) Abgeordnetengruppe an, die die Bürgschaften für Griechenland, Portugal und Irland für falsch halten und diese Meinung auch öffentlich äußern – im BILD-Sprech: Es sind die „Euro-Rebellen“!

Diese Entscheidung von Norbert Lammert hat heftige Diskussionen und deutliche Kritik ausgelöst – übrigens von allen Fraktionen von CDU/CSU und FDP bis hin zur Linkspartei. Denn in der Tat ist es so, dass die Redezeit im Parlamentsplenum streng limitiert ist: Für jeden Tagesordnungspunkt wird durch den Ältestenrat eine Gesamtredezeit vereinbart (Beispiel), die dann auf die Fraktionen nach der Anzahl ihrer Sitze im Parlament aufgeteilt wird. Die Fraktionen entscheidet dann, wie sie diese Redezeit auf ihre Mitglieder aufteilt, also welche Abgeordneten wie lange sprechen sollen.

Das schränkt die Rechte der einzelnen Abgeordneten ein, keine Frage. Durch dieses Verfahren kann nicht jedes Mitglied des Bundestags zu jedem aus der persönlichen Sicht „spannenden“ Thema eine eigene Rede halten, die Abgeordneten sind darauf angewiesen, von ihrer Fraktion als Redner_innen nominiert zu werden. Bei gewichtigen Themen, etwa den vielen Europa-Debatten im Moment, werden „einfache“ Abgeordnete da sicher nicht so oft zu Wort kommen dürfen wie ihre Fraktionsvorsitzenden. Allerdings: Diese Praxis hat das Bundesverfassungsgericht schon im Jahr 1959 ausdrücklich als verfassungskonform anerkannt (BVerfGE 10, 4, 13 ff.). Die Argumente des Gerichts sind dabei sehr einleuchtend – Zitat:

Die Parlamentsfraktionen sind notwendige Einrichtungen des Verfassungslebens. (…) Unzweifelhaft ist (…), daß sie den technischen Ablauf der Parlamentsarbeit in gewissem Grade zu steuern und damit zu erleichtern haben. Die Wahrnehmung einer Aufgabe durch die Fraktionen schließt naturgemäß eine gewisse Bindung des einzelnen Abgeordneten an seine Fraktion, eine Beschränkung seiner Freiheit ein. Geht diese Bindung oder Mediatisierung nicht über das hinaus, was zur Sicherung des Ablaufs der Parlamentsarbeit geboten ist, so liegt sie im Rahmen des verfassungsrechtlich Zulässigen, vorausgesetzt, daß die notwendige Entscheidungsfreiheit und Selbstverantwortlichkeit des einzelnen Abgeordneten erhalten bleibt.
Die quotale Aufteilung der Redezeit ist geeignet, die sachliche Arbeit des Parlaments zu fördern. Durch sie wird sichergestellt, daß Abgeordnete aller Richtungen sprechen und daß nicht durch Zufälligkeiten des Ablaufs der Debatte die eine oder die andere Fraktion nur unverhältnismäßig kurz zu Wort kommt. Bei Festsetzung einer Gesamtredezeit ohne Verteilung auf die Fraktionen bestünde zudem die Gefahr, daß einzelne Redner ihre Reden übermäßig ausdehnten, nur um ihre politischen Gegner um das Wort zu bringen. Diese Gefahr ist beseitigt, wenn jeder Sprecher weiß, daß eine unangebrachte Ausdehnung seiner Rede nur seine Gesinnungsfreunde benachteiligt. Angesichts dieser Vorteile hat sich die Festsetzung von „Fraktionsredezeiten“ in den deutschen Parlamenten eingebürgert.

In der Tat: Angesichts der Fülle der Angelegenheiten, mit dem sich der Bundestag in jeder Sitzungswoche befasst – teilweise mit Sitzungszeiten bis in die Nacht – würde es den Parlamentsbetrieb lähmen, wenn alle Abgeordneten jederzeit das Wort ergreifen könnten. Die Aufteilung der Redezeit auf die Fraktionen erscheint da als sinnvolles Instrument, um sicherzustellen, dass alle im Parlament vertretenen Meinungen gleichmäßig zur Geltung kommen – denn in der Regel verlaufen die politischen Konfliktlinien ja tatsächlich an den Parteigrenzen.

Warum nun also die Aufregung angesichts der aktuellen Pläne? Tagesschau.de fasst kurz zusammen, was eigentlich geändert werden soll:

Mit den neuen Regeln soll der Parlamentspräsident dem Bericht zufolge nun verpflichtet werden, das Wort nur noch den von der Fraktion eingeteilten Rednern zu erteilen. Und er muss allen Fraktionen nicht nur die geplante Worterteilung, „sondern auch die konkrete Platzierung in der Rednerfolge“ mitteilen. Andere Abgeordnete dürfe er nur ausnahmsweise und nur noch drei Minuten lang reden lassen – und auch dies nur „im Benehmen mit den Fraktionen“. Bisher darf jeder Parlamentarier ein Votum vor einer abschließenden Abstimmung fünf Minuten lang begründen.

Mit der Worterteilung an die von den Fraktionen nominierten Redner wird letztlich die schon lange geübte Praxis in die Geschäftsordnung des Bundestags aufgenommen. Neu ist hingegen die Ausnahmeregel für die „anderen Abgeordneten“, die „im Benehmen mit den Fraktionen“ drei Minuten lang reden dürfen. Gut, Frank Schäffler und Klaus-Peter Willsch duften in der EFSF-Debatte je fünf Minuten reden – aber im Gegensatz zur jetzigen Geschäftsordnung gibt es mit dieser Änderung sogar die Klarstellung, dass „Abweichler“ in Ausnahmefällen tatsächlich unabhängig von ihrer Fraktion reden können, bisher waren sie allein vom „good will“ und der Konfliktfreude des Parlamentspräsidenten abhängig. Insofern könnte man die Reformvorschläge ganz unaufgeregt als das einordnen, was im parlamentarischen Alltag eigentlich meistens herauskommt: als Kompromiss. Die Fraktionen bekommen das Recht bestätigt, die „normalen“ Redner auszuwählen, der Bundestagspräsident darf weiterhin „Abweichler“ reden lassen, allerdings muss er darüber vorher mit den Fraktionen sprechen und es sind nur drei Minuten Redezeit, nicht fünf. Nebenbei schafft man die mündliche Begründung des Abstimmungsverhaltens ab; schriftliche Begründungen können weiterhin zu Protokoll gegeben werden, aber es kommt nicht mehr zu einer „Debatte nach der Debatte“.

Fazit: Alles gar nicht so wild? In der Tat scheint die größte Machtverschiebung, die mit den Änderungsplänen einhergeht, gar nicht zwischen den Fraktionen und dem einzelnen Abgeordneten stattzufinden: In erster Linie wird die Macht des Parlamentspräsidenten eingeschränkt, indem die von Bundestagspräsident Lammert bislang „freihändig“ geregelte Frage, welches Rederecht die sogenannten Abweichler haben, durch das Gesamtparlament in der Geschäftsordnung geregelt wird.

Wenn man dieser Sichtweise folgt, dann kann man nur erstaunt sein über den Empörungssturm, der über das deutsche Parlament hinwegfegte. Nichtsdestotrotz: Dieser Empörungssturm hat Wirkung gezeigt. Am Samstag, dem 14.04., löste Heribert Prantl den Nachrichtensturm aus, am Sonntag sprang der Rest der Zeitungswelt auf die Welle auf, am Montag ruderte SPD-Fraktionsgeschäftsführer Thomas Oppermann zurück und erklärte: „Diese Vorschläge sind nicht ausgereift und werden so nicht kommen.“ Die FDP legte anschließend ihr Veto dagegen ein, überhaupt weiter über das Thema Rederecht zu debattieren – innerhalb von vier Tagen erlebte der Plan, die Abgeordnetenrechte in der Geschäftsordnung zu regeln, eine parlamentarische Beerdigung erster Klasse.

Dieses Ergebnis kann man sicherlich begrüßen – ist es nicht ein gutes Zeichen, wenn die deutsche Presselandschaft derart sensibel auf mögliche Einschränkungen von Abgeordnetenrechten reagiert? Allerdings hat das Geschehen auch einen schalen Beigeschmack: Warum wird als „Maulkorb“ diskutiert, was eigentlich die gerade neu „erfundenen“ Rechte von Abgeordneten, die gegen die eigene Fraktion reden wollen, absichert? Warum stellen die Medien eine Frontstellung zwischen Fraktion und Abgeordneten dar, während der eigentliche Machtverlust den Bundestagspräsidenten trifft? Und warum endet der Tagesschau.de-Bericht zu den Plänen mit den Worten:

Das Grundgesetz kennt übrigens keine Fraktionen, geschweige denn den sogenannten Fraktionszwang. Der Status der Abgeordneten ist in Artikel 38 festgelegt. Darin heißt es, Abgeordnete seien als Vertreter des ganzen Volkes an Aufträge und Weisungen nicht gebunden und nur ihrem Gewissen unterworfen.

Fakt ist: Das Bundesverfassungsgericht erkennt nicht nur an, dass die Fraktionen mit von Art. 21 GG erfasst sind, der die politischen Parteien schützt – ein Novum des Grundgesetzes im Vergleich zur Weimarer Reichsverfassung! -, die Fraktionen werden sogar Art. 53a GG ausdrücklich erwähnt. Die Aussage, das Grundgesetz kenne keinen Fraktionen, ist also schlicht falsch – und angesichts dessen, dass das Bundesverfassungsgericht sie sogar als „notwendige Institutionen des Verfassungslebens“ anerkannt hat und die daraus folgende Beschränkung der Freiheit des einzelnen Abgeordneten ausdrücklich zulässt, grob irreführend.

Ich finde diese Kritik, die aus einer Kombination aus Un- und Halbwahrheiten beruht, vor allem deshalb störend, weil sie in einer unguten Tradition steht. Wie erwähnt ist Art. 21 GG, der die Parteien in der Verfassung verankert, eine Neuschöpfung des Grundgesetzes – und auch eine Reaktion auf die ständige Parteienverachtung in der früheren deutschen Verfassungsgeschichte. Angesichts der wichtigen Rolle der Parteien bei der politischen Meinungsbildung und der Beteiligung der Bevölkerung an politischen Entscheidungsprozessen finde ich es geradezu unheimlich, mit welcher Begeisterung und mit welcher Geschwindigkeit sich die gesammelte deutsche Zeitungslandschaft – trotz der herzlich dünnen Tatsachen! – auf den Vorwurf geeinigt hat, die Fraktionen hätten hier „die Gebrauchsanweisung dafür, wie man den Bundestag kaputtmacht“ (Heribert Prantl, SZ) entworfen, gar einen „Komplott gegen die Meinungsfreiheit“ (Thomas Kröter, Berliner Zeitung) verabredet. Dieser Ansehensverlust demokratischer Politik ist wohl eher den Zeitungskommentatoren zuzurechnen als den Politikern.

In diesem Zusammenhang verdient auch der Zeitablauf der Debatte Beachtung: Ausgelöst wurde die ganze Debatte in der Samstagsausgabe der Süddeutschen Zeitung, in den Sonntagszeitungen wurde die Aufregung dann verstärkt – und am Montag war die Empörungswelle so groß, dass den Fraktionsspitzen von CDU/CSU, FDP und SPD wohl keine Wahl mehr blieb, als den Änderungsvorschlag wieder zu kassieren. Die Vermutung liegt nahe, dass die Information bewusst so durchgestochen wurde, dass die Welle des Protests sich am Wochenende in Ruhe aufbauen konnte, während die Abgeordneten in ihren Wahlkreisen unterwegs sind und weder sachliche Informationen noch Meinungsaustausch innerhalb der Fraktionen möglich sind – letztlich sieht das ganze wie ein brillanter politischer Schachzug aus. Fragt sich nur noch, wer das Spiel spielt. Einige Pressestimmen geben da Hinweise – sowohl das Zitat von Frank-Walter Steinmeier, möglicherweise habe die „Präsidialspitze“ des Bundestages die Pläne „etwas zugespitzt darstellen wollen“ (FTD) als auch die Darstellung in der FAZ, Bundestagspräsident Lammert sei es „gelungen, der Beschlussempfehlung (…) den Vorwurf anzuhängen, es sollten Abgeordnete (…) mit einem“Maulkorb“ mundtot gemacht werden“, weisen in die Richtung des Bundestagspräsidenten selbst. Traurig, wenn diese Mutmaßungen wahr wären – denn dem Ansehen des Deutschen Bundestags und der parlamentarischen Demokratie insgesamt hat diese unsachliche und verzerrte Diskussion ohne triftigen Grund geschadet.

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